4.1.3 Il trattamento dei dati personali

Al fine di garantire il diritto alla protezione dei dati personali alle persone segnalanti o denuncianti il legislatore ha previsto che l’acquisizione e gestione delle segnalazioni, divulgazioni pubbliche o denunce, ivi incluse le comunicazioni tra le autorità competenti, avvenga in conformità alla normativa in tema di tutela dei dati personali. Qualsiasi scambio e trasmissione di informazioni che comportano un trattamento di dati personali da parte delle istituzioni, organi o organismi dell’UE deve inoltre avvenire in conformità al regolamento (UE) 2018/1725.

La tutela dei dati personali va assicurata non solo alla persona segnalante o denunciante ma anche agli altri soggetti cui si applica la tutela della riservatezza, quali il facilitatore, la persona coinvolta e la persona menzionata nella segnalazione (cfr. §§ 4.1.1 e 4.1.2 della presente parte) in quanto “interessati” dal trattamento dei dati.

Le qualifiche dei soggetti che trattano i dati personali
Titolari del trattamento	–       Soggetti pubblici e privati che istituiscono il canale interno –       ANAC per il canale esterno –       Altre autorità competenti a cui sono trasmesse le segnalazioni
Contitolari del trattamento	–      Enti pubblici e privati che condividono il canale interno (art. 4, co. 4, d.lgs. 24/2023)
Responsabili del trattamento	–       Soggetti esterni gestori delle segnalazioni (ove sia stata loro affidata la gestione) –       Fornitori esterni
Persone autorizzate	– Persone espressamente designate dal titolare o dai contitolari del trattamento che gestiscono e trattano le segnalazioni

I titolari del trattamento, i responsabili del trattamento e le persone autorizzate a trattare i dati personali sono tenuti a rispettare alcuni principi fondamentali.

 

 

Principi da rispettare per il trattamento dei dati personali

Trattare i dati in modo lecito, corretto e trasparente

Raccogliere i dati al solo fine di gestire e dare seguito alle segnalazioni, divulgazioni pubbliche o denunce

Garantire che i dati siano adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario per le finalità per le quali sono trattati

Assicurare che i dati siano esatti e aggiornati

Conservare i dati per il tempo necessario al trattamento della specifica segnalazione. Non oltre cinque anni a decorrere dalla data della comunicazione dell’esito finale della procedura di segnalazione

Assicurare il trattamento in maniera da garantire la sicurezza dei dati personal, compresa la protezione, mediante misure tecniche e organizzative adeguate, da trattamenti non autorizzati o illeciti e dalla perdita, distruzione e dal danno accidentali

Rispettare il principio della privacy by design e della privacy by default

Effettuare la valutazione d’impatto sulla protezione dei dati

Rendere ex ante ai possibili interessati un’informativa sul trattamento dei dati personali mediante la pubblicazione di documenti informativi (ad esempio sul sito web, sulla piattaforma, oppure informative brevi in occasione dell’uso di altre modalità scritte o orali)

Assicurare l’aggiornamento del registro delle attività di trattamento

Garantire il divieto di tracciamento dei canali di segnalazione

Garantire, ove possibile, il tracciamento dell’attività del personale autorizzato nel rispetto delle garanzie a tutela del segnalante

La responsabilità in caso di violazione della disciplina sulla tutela dei dati personali ricade in capo al titolare del trattamento laddove tale violazione sia commessa delle persone autorizzate o dai responsabili del trattamento.

La responsabilità ricade in capo al responsabile del trattamento nel caso in cui la suddetta violazione è commessa da persone autorizzate da quest’ultimo.

In tali casi, il Garante per la protezione dei dati personali può adottare  provvedimenti correttivi e, nei casi previsti dalla legge, applicare sanzioni amministrative pecuniarie  . Tali sanzioni amministrative non si applicano in relazione ai trattamenti svolti in ambito giudiziario . Le medesime violazioni possono inoltre rilevare sotto il profilo penale e dar luogo a responsabilità civile.

La persona coinvolta o la persona menzionata nella segnalazione, con riferimento ai propri dati personali trattati nell’ambito della segnalazione, divulgazione pubblica o denuncia, non possono esercitare – per il tempo e nei limiti in cui ciò costituisca una misura necessaria e proporzionata – i diritti che normalmente il Regolamento (UE) 2016/679 riconosce agli interessati (il diritto di accesso ai dati personali, il diritto a rettificarli, il diritto di ottenerne la cancellazione o cosiddetto diritto all’oblio, il diritto alla limitazione del trattamento, il diritto alla portabilità dei dati personali e quello di opposizione al trattamento). Dall’esercizio di tali diritti potrebbe derivare un pregiudizio effettivo e concreto alla tutela della riservatezza dell’identità della persona segnalante.  In tali casi, dunque, al soggetto segnalato o alla persona menzionata nella

segnalazione è preclusa anche la possibilità, laddove ritengano che il trattamento che li riguarda violi suddetti diritti, di rivolgersi al titolare del trattamento e, in assenza di risposta da parte di quest’ultimo, di proporre reclamo al Garante della protezione dei dati personali.

Per maggiori indicazioni Cfr. 16. Approfondimenti sulle tutele e misure di sostegno – Il trattamento dei dati personali

4.2 La tutela da ritorsioni

4.2.1 Le ritorsioni

Il decreto prevede, a tutela del whistleblower, il divieto di ritorsione definita come “qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all’autorità giudiziaria o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto.

Si tratta quindi di una definizione ampia del concetto di ritorsione che può consistere sia in atti o provvedimenti che in comportamenti od omissioni che si verificano nel contesto lavorativo e che arrecano pregiudizio ai soggetti tutelati. La ritorsione può essere anche “solo tentata o minacciata”.

Le ritorsioni
Disciplina precedente (L. n. 179/2017 – LLGG ANAC n. 469/2021)	Disciplina attuale (D.lgs. n.  24/2023)
Come può configurarsi una ritorsione o una misura discriminatoria Con atti, provvedimenti, comportamenti od omissioni aventi effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro                       Quali sono le ritorsioni o le misure discriminatorie   Sanzione, demansionamento, licenziamento, trasferimento (ritorsioni espressamente menzionate dalla legge);   Misure organizzative aventi effetti diretti o indiretti sulle condizioni di lavoro determinate dalla segnalazione che producono effetti di discriminazione o ritorsivi (riferimento a misure discriminatorie o ritorsive non tipizzate);   Esemplificazioni di ritorsioni o misure discriminatorie proposte da ANAC   irrogazione di sanzioni disciplinari ingiustificate; proposta di irrogazione di sanzioni disciplinari ingiustificate;  graduale e progressivo svuotamento delle mansioni;   pretesa di risultati impossibili da raggiungere nei modi e nei tempi indicati; valutazione della performance artatamente negativa;  mancata ingiustificata attribuzione della progressione economica o congelamento della stessa; revoca ingiustificata di incarichi; ingiustificato mancato conferimento di incarichi con contestuale attribuzione ad altro soggetto;  reiterato rigetto di richieste (ad es. ferie, congedi); sospensione ingiustificata di brevetti, licenze, etc.;   mancata ingiustificata ammissione ad una procedura e/o mancata ingiustificata aggiudicazione di un appalto (ad esempio, nel caso di un’impresa individuale, già fornitrice della p.a., ove è avvenuto il fatto segnalato, quando si tratta dei soggetti di cui all’art. 54-bis, co. 2, ultimo periodo, d.lgs. 165/2001).  per i lavoratori e i collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica le ritorsioni possono consistere in: ingiustificata risoluzione o ingiustificato annullamento del contratto di servizi, della licenza o del permesso, ingiustificata perdita di opportunità commerciali determinata dalla mancata ingiustificata ammissione ad una procedura e/o mancata ingiustificata aggiudicazione di un appalto (ad esempio, nel caso di un’impresa individuale, già fornitrice della p.a., ove è avvenuto il fatto segnalato, quando si tratta dei soggetti di cui all’art. 54-bis, co.2, ultimo periodo d.lgs.n. 165/2001.	Come può configurarsi una ritorsione Con atti, provvedimenti, comportamenti od omissioni, anche solo tentati o minacciati, che provocano o possono provocare alla persona/ente, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto.  Necessità di un nesso/stretto collegamento tra la segnalazione, la divulgazione pubblica o la denuncia e la presunta ritorsione. NOVITA’ La ritorsione può essere anche tentata o minacciata.  La ritorsione provoca o può provocare alla persona/ente, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto  Quali sono le ritorsioni   NOVITA’ La nuova disciplina non fa più riferimento né a misure discriminatorie né a misure organizzative aventi effetti diretti o indiretti sulle condizioni di lavoro determinate dalla segnalazione Elencazione delle ritorsioni da parte del legislatore molto più ampia rispetto alla precedente disciplina, pur tuttavia, con carattere non esaustivo:    a)      licenziamento,        sospensione       o       misure equivalenti; b)     retrocessione          di         grado    o       mancata promozione; c)      mutamento di funzioni, cambiamento del luogo di lavoro, riduzione dello stipendio, modifica dell’orario di lavoro; d)     sospensione della formazione o qualsiasi restrizione dell’accesso alla stessa; e)     note di demerito o referenze negative;  f)      adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria; g)      coercizione,            intimidazione,       molestie            o ostracismo; h)     discriminazione o comunque trattamento sfavorevole; i)       mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in un contratto di lavoro a tempo indeterminato, laddove il lavoratore avesse una legittima aspettativa a detta conversione; j)      mancato rinnovo o risoluzione anticipata di un contratto di lavoro a termine; k)      danni, anche alla reputazione della persona, in particolare sui social media, o pregiudizi economici o finanziari, comprese la perdita di opportunità economiche e la perdita di redditi; l)       inserimento in elenchi impropri sulla base di un accordo settoriale o industriale formale o informale, che può comportare l’impossibilità per la persona di trovare un’occupazione nel settore o nell’industria in futuro; m)    conclusione anticipata o annullamento del contratto di fornitura di beni o servizi; n)     annullamento di una licenza o di un permesso; o)     richiesta di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici.

 Per maggiori indicazioni Cfr. 17. Approfondimenti sulle tutele e misure di sostegno – La configurabilità di una ritorsione

4.2.2 Le condizioni per l’applicazione della tutela dalle ritorsioni

L’applicazione del regime di protezione contro le ritorsioni prevista dal decreto è subordinata ad alcune condizioni e requisiti.

Le condizioni per l’applicazione della tutela dalle ritorsioni

D.lgs. n. 24/2023

1)              Il soggetto ha segnalato, denunciato o ha effettuato la divulgazione pubblica in base ad una convinzioneragionevole che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate o denunciate, siano veritiere e rientranti nell’ambito oggettivo di applicazione del decreto.   2)              La segnalazione o divulgazione pubblica è stata effettuata nel rispetto della disciplina prevista dal d.lgs. 24/2023. 3)              È necessario un rapporto di consequenzialità tra segnalazione, divulgazione e denuncia effettuata e le misure ritorsive subite.

4) Non sono sufficienti invece i meri sospetti o le “voci di corridoio”. Non rilevano la certezza dei fatti né i motivi personali che hanno indotto il soggetto a segnalare, a denunciare o effettuare la divulgazione pubblica.   In difetto di tali condizioni o le segnalazioni, divulgazioni pubbliche e denunce non rientrano nell’ambito della disciplina di whistleblowing e quindi la tutela prevista non si applica a chi segnala, denuncia o effettua la divulgazione pubblica; o analogamente si esclude la protezione riconosciuta ai soggetti diversi, che in ragione del ruolo assunto nell’ambito del processo di segnalazione/denuncia e/o del particolare rapporto che li lega al segnalante o denunciante, subiscono indirettamente ritorsioni.

Per maggiori indicazioni Cfr. 18. Approfondimenti sulle tutele e misure di sostegno – Le condizioni per l’applicazione della tutela delle ritorsioni

 Condizioni in cui la tutela dalle ritorsioni viene meno in caso di sentenza penale e civile

Fatte salve le specifiche limitazioni di responsabilità previste dal legislatore, la protezione prevista in caso di ritorsioni non trova applicazione – in analogia alla precedente disciplina – in caso di accertamento con sentenza, anche non definitiva di primo grado nei confronti del segnalante, della responsabilità penale per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia, ovvero della responsabilità civile, per aver riferito informazioni false riportateintenzionalmente con dolo o colpa.

Nei casi di accertamento delle dette responsabilità, al soggetto segnalante e denunciante è inoltre applicata una sanzione disciplinare. È necessario quindi che gli enti del settore pubblico o privato inseriscano nei codici di comportamento o nel MOG 231 questa specifica fattispecie sanzionabile.

Le condizioni in cui viene meno la tutela dalle ritorsioni
Disciplina precedente (L. n. 179/2017 – LLGG n. 469/2021)	Disciplina attuale (D.lgs. n. 24/2023)
Le tutele previste dall’art. 54-bis nei confronti del segnalante cessano in caso di sentenza, anche non definitiva di primo grado, che accerti nei confronti dello stesso la responsabilità penale per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia, ovvero la sua responsabilità civile, per aver riferito informazioni false riportate intenzionalmente con dolo o colpa.   I cc.dd. malicious reports, cioè i casi in cui il segnalante abbia agito con la consapevolezza di rilevare una notizia non vera, sono esclusi dal beneficio delle tutele previste dall’art. 54-bis.	Ferme restando le specifiche ipotesi di limitazione di responsabilità, la tutela prevista in caso di ritorsioni non è garantita quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.   NOVITA’ In caso di accertamento delle responsabilità, alla persona segnalante o denunciante è anche irrogata una sanzione disciplinare.

L’Autorità – conformemente a quanto indicato nelle LLGG n. 469/2021- ritiene opportuno precisare che  laddove la sentenza di condanna in primo grado dovesse essere riformata in senso favorevole al segnalante nei successivi gradi di giudizio, quest’ultimo potrà ottenere nuovamente la tutela prevista dalla normativa solo a seguito del passaggio in giudicato della pronuncia che accerta l’assenza della

sua responsabilità penale per i reati di calunnia e/o diffamazione commessi con la segnalazione/denuncia/divulgazione, ovvero della sua responsabilità civile per lo stesso titolo.

Analogamente, l’instaurazione di un processo penale per i reati di diffamazione o di calunnia, in seguito alla segnalazione, divulgazione pubblica, o denuncia, concluso poi con archiviazione non esclude l’applicazione di tale tutela in favore del segnalante o denunciante. Ciò in quanto l’archiviazione non comporta alcun accertamento di responsabilità penale.

Inoltre, tenuto conto che, con riferimento alla responsabilità civile, il danno derivante da reato deve essere stato causato dal convenuto con dolo o colpa grave, la sussistenza della colpa lieve, benché fonte di responsabilità civile accertata dal giudice, non potrà comportare il venir meno della tutela prevista in caso di ritorsioni.

4.2.3 La protezione dalle ritorsioni

Le presunte ritorsioni, anche solo tentate o minacciate, devono essere comunicate esclusivamente ad ANAC (dai soggetti indicati al § 1 e nelle modalità descritte al § 3 della presente parte) alla quale è affidato il compito di accertare se esse siano conseguenti alla segnalazione, denuncia, divulgazione pubblica effettuata. La tutela si estende anche ai casi di ritorsione che fanno seguito a segnalazione presentata alle istituzioni, agli organi e agli organismi competenti dell’Unione europea  . Con riferimento ai procedimenti di ANAC per l’accertamento delle ritorsioni si rinvia alla Parte Seconda, § 2. delle presenti Linee guida.

La protezione dalle ritorsioni

ANAC valuta l’intento ritorsivo in collegamento alla segnalazione, denuncia, divulgazione pubblica

Inversione dell’onere della prova: –       Per il solo segnalante, denunciante o divulgatore pubblico   No inversione dell’onere della prova: –       per gli altri soggetti tutelati dal decreto (facilitatori, persone del medesimo contesto lavorativo con stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado con il segnalante, denunciante o con chi effettua una divulgazione pubblica, colleghi di lavoro che lavorano nel medesimo contesto lavorativo e che hanno un rapporto abituale e corrente con il segnalante, denunciante o con chi effettua una divulgazione pubblica, enti di proprietà o che operano nel medesimo contesto lavorativo del segnalante, denunciante o di chi effettua una divulgazione pubblica o in cui questi ultimi lavorano)

Se ANAC accerta la ritorsione: –       nullità della misura ritorsiva e sanzione amministrativa da 10.000 a 50.000 euro al soggetto che ha adottato il provvedimento/atto ritorsivo o a cui è imputabile il comportamento e/o l’omissione –       in caso di licenziamento, nullità dello stesso e diritto al reintegro nel posto di lavoro

Per maggiori indicazioni Cfr. 19. Approfondimenti sulle tutele e misure di sostegno – La protezione dalle ritorsioni

4.3 Limitazioni di responsabilità per chi segnala, denuncia o effettua divulgazioni pubbliche

All’insieme delle tutele riconosciute dalla disciplina al segnalante, denunciante o a chi effettua una divulgazione pubblica si devono ascrivere anche le limitazioni della responsabilità rispetto alla rivelazione e alla diffusione di alcune categorie di informazioni. Si tratta di limitazioni che operano al ricorrere di determinate condizioni in assenza delle quali vi sarebbero conseguenze in termini di responsabilità penale, civile, amministrativa.

Limitazioni di responsabilità penale, civile, amministrativa
Disciplina precedente (L. n. 179/2017 – LLGG ANAC n. 469/2021)	Disciplina attuale (D.lgs. n. 24/2023)
Reati non configurabili nei casi di diffusione di informazioni coperte dall’obbligo di segreto se opera la scriminante:   Rivelazione e utilizzazione del segreto d’ufficio (art. 326 c.p.);   Rivelazione del segreto professionale (art. 622 c.p.);   Rivelazione dei segreti scientifici e industriali (art. 623 c.p.);   Violazione del dovere di fedeltà e di lealtà (art. 2105 c.c.).                         Condizioni necessarie perché la scriminate operi:   Il segnalante deve agire per tutelare l’interesse all’integrità delle amministrazioni, pubbliche e private, e per prevenire e reprimere le malversazioni; Il segnalante non deve aver appreso la notizia in ragione di un rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l’ente, l’impresa o la persona fisica interessata;   Le notizie e i documenti, oggetto di segreto aziendale, professionale o d’ufficio, non devono essere rivelati con modalità eccedenti rispetto alle finalità dell’eliminazione dell’illecito e, in particolare, la rivelazione non deve avvenire al di fuori del canale di comunicazione specificamente predisposto per le segnalazioni.	Reati non configurabili nei casi di diffusione di informazioni coperte dall’obbligo di segreto se opera la scriminante, in particolare rispetto a:   Rivelazione e utilizzazione del segreto d’ufficio (art. 326 c.p.);   Rivelazione del segreto professionale (art. 622 c.p.);   Rivelazione dei segreti scientifici e industriali (art. 623 c.p.); Violazione del dovere di fedeltà e di lealtà (art. 2105 c.c.).    NOVITA’  Violazione delle disposizioni relative alla tutela del diritto d’autore     Violazione delle disposizioni relative alla protezione dei dati personali    Rivelazione o diffusione di informazioni sulle violazioni che offendono la reputazione della persona coinvolta    NOVITA’  Condizioni perché l’esclusione della responsabilità operi nei casi di diffusione di informazioni -> presupposti diversi rispetto alla precedente disciplina.   Devono ricorrere cumulativamente due condizioni:    1)             Fondati motivi, al momento della rilevazione o diffusione delle informazioni, per ritenere che tale rivelazione o diffusione è necessaria per svelare la violazione    2)             Effettuare la segnalazione, la divulgazione pubblica o la denuncia nel rispetto delle condizioni che il legislatore ha previsto nel d.lgs. n. 24/2023 per beneficiare delle tutele    NOVITA’  Esclusione di responsabilità in caso di accesso lecito alle informazioni segnalate o ai documenti contenenti dette informazioni.   NOVITA’
	Esclusione della responsabilità penale e ogni altra responsabilità, anche di natura civile o amministrativa, anche per i comportamenti, gli atti o le omissioni se collegati alla segnalazione, denuncia, divulgazione pubblica e strettamente necessari a rivelare la violazione.

Per maggiori indicazioni Cfr. 20. Approfondimenti sulle tutele e misure di sostegno – Le limitazioni di responsabilità penale, civile, amministrativa

4.4 Le misure di sostegno da parte di enti del Terzo settore

Ad ulteriore rafforzamento della protezione del segnalante, il legislatore per la prima volta prevede la possibilità che ANAC stipuli convenzioni con enti del Terzo settore affinché questi ultimi forniscano misure di sostegno al segnalante. In particolare tali enti, inseriti in un apposito elenco pubblicato da ANAC sul proprio sito istituzionale, prestano assistenza e consulenza a titolo gratuito:

• sulle modalità di segnalazione;
• sulla protezione dalle ritorsioni riconosciuta dalle disposizioni normative nazionali e da quelle dell’Unione europea;
• sui diritti della persona coinvolta;
• sulle modalità e condizioni di accesso al patrocinio a spese dello Stato.

Si tratta di una forma di tutela in senso ampio in quanto in questo modo si tende a garantire sia il segnalante per la migliore effettuazione della segnalazione, anche al fine di proteggere al meglio la sua identità, sia il diritto di difesa della persona segnalata.

PARTE SECONDA – IL CANALE ESTERNO E IL RUOLO DI ANAC NELLA GESTIONE DELLE SEGNALAZIONI

1. La presentazione e la gestione delle segnalazioni

ANAC attiva un canale esterno per le segnalazioni che garantisce, tramite il ricorso a strumenti di crittografia, la riservatezza dell’identità della persona segnalante, della persona coinvolta e della persona menzionata nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione.  Le segnalazioni esterne devono essere trasmesse ad ANAC quale unico ente competente alla loro gestione, ad eccezione delle denunce alle Autorità giudiziarie.

In via preliminare, ANAC, attraverso personale specificamente formato dell’Ufficio per la Vigilanza sulle segnalazioni dei whistleblowers (UWHIB), si occupa di fornire informazioni sull’uso del canale di segnalazione esterna e dei canali di segnalazione interna, sugli obblighi informativi relativi al trattamento dei dati personali nonché sulle misure di protezione di cui al capo III del d.lgs. n. 24/2023, rinviando ai contenuti delle presenti Linee Guida e a quelli di successivi eventuali atti di indirizzo.

Le segnalazioni whistleblowing possono essere trasmesse ad ANAC da parte dei soggetti legittimati come indicati dall’art. 3 del d.lgs. n. 24/2023. Si precisa che ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. g) per “persona segnalante” si intende “la persona fisica che effettua la segnalazione o la divulgazione pubblica di informazioni sulle violazioni acquisite nell’ambito del proprio contesto lavorativo”: il segnalante deve essere necessariamente una persona fisica.

Non sono prese in considerazione, pertanto, le segnalazioni presentate da altri soggetti, ivi inclusi i rappresentanti di organizzazioni sindacali, in quanto l’istituto del whistleblowing è indirizzato alla tutela della singola persona fisica che agisce in proprio, non spendendo la sigla sindacale. In tale ultimo caso, le segnalazioni sono archiviate in quanto prive del requisito soggettivo previsto dalla normativa e, se relative a materie di competenza ANAC, sono trattate quali segnalazioni ordinarie.

Si rammenta che la segnalazione e la documentazione ad essa allegata sono sottratte al diritto di accesso agli atti amministrativi previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990, all’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013 nonché all’accesso di cui all’art. 2-undecies co. 1 lett. f) del codice in materia di protezione dei dati personali.

Eventuali segnalazioni esterne presentate erroneamente ad un soggetto diverso da ANAC, che ritiene di non essere competente ratione materiae, devono essere trasmesse a quest’ultima, laddove il segnalante dichiari espressamente di voler beneficiare delle tutele di cui al d.lgs. 24/2023 o tale volontà sia desumibile dalla segnalazione. La trasmissione va fatta entro sette giorni dalla data del ricevimento delle segnalazioni, dandone contestuale notizia alla persona segnalante. Tali segnalazioni sono considerate “segnalazioni whistleblowing” e pertanto sottratte all’accesso documentale e accesso civico o generalizzato⁴³.

Stesso discorso vale per le segnalazioni esterne presentate erroneamente ad un soggetto diverso da ANAC che ritiene di essere competente ratione materiae, le quali dovranno essere trasmesse a quest’ultima laddove il segnalante dichiari espressamente di voler beneficiare delle tutele di cui al d.lgs. 24/2023.  L’ente che le ha ricevute le tratterà esclusivamente per la gestione dell’istruttoria. Anche tali segnalazioni sono considerate “segnalazioni whistleblowing” e sottratte all’accesso ai sensi dell’art. 12, co. 8, d.lgs. 24/2023.

Questi soggetti dovranno trasferire tali segnalazioni ad ANAC tramite piattaforma informatica nelle modalità descritte nel successivo § 4, sezione “Acquisizione delle segnalazioni”.

Diversamente, nel caso in cui la segnalazione sia trasmessa ad un soggetto diverso da ANAC e il segnalante non dichiari espressamente di voler beneficiare delle tutele in materia di whistleblowing, detta segnalazione è considerata quale segnalazione ordinaria e, pertanto, non è più sottratta ad un eventuale accesso. Va da sé che, in questo caso, l’ente ricevente gestirà la segnalazione in conformità alla propria normativa di riferimento e non sarà tenuto a trasmettere la medesima aa ANAC.

In tale ultima ipotesi, quindi, qualora la segnalazione sia oggetto di istanza di ostensione, potranno trovare applicazione le discipline delle singole tipologie di accesso (a seconda dei casi, documentale, civico o generalizzato). Sarà compito del soggetto sopra menzionato, cui viene presentata l’istanza di accesso, bilanciare gli interessi contrapposti e valutare, previa interlocuzione con i controinteressati, tra cui il segnalante, se concedere o meno l’accesso alla segnalazione secondo i principi e i limiti previsti dal d.lgs. n.

33 del 2013 o dalla l. n. 241/1990.

È molto importante quindi – come già evidenziato nel § 3.1. della Parte prima – che i soggetti del settore pubblico e del settore privato forniscano, in conformità all’art. 5 del d.lgs. n. 24/2023, informazioni chiare sul canale, sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni interne, nonché sul canale, sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni esterne.

La segnalazione esterna viene acquisita da ANAC mediante i canali appositamente predisposti (si rinvia al successivo §. 4).

Si tratta di:

• Piattaforma informatica
• Segnalazioni orali
• Incontri diretti fissati entro un termine ragionevole

La piattaforma informatica utilizza, sia per le segnalazioni che per le comunicazioni di ritorsioni, dei meccanismi di crittografia che meglio garantiscono sicurezza e confidenzialità tecnologica del processo di segnalazione. In particolare, detti meccanismi di crittografia consentono di mantenere riservati tutti i dati della segnalazione. In aggiunta, i dati del segnalante vengono oscurati, segregandoli in apposita sezione della piattaforma, in modo da renderli inaccessibili anche all’ufficio istruttore di ANAC (Ufficio UWHIB). Una volta effettuato l’accesso alla piattaforma, l’utente inserisce nella Sezione “Identità” le informazioni che lo identificano in modo univoco. A tale riguardo, al fine di garantire la massima riservatezza dell’identità del segnalante, ANAC prevede la figura del Custode delle identità, confermando la scelta già effettuata nell’ambito delle previgenti Linee Guida n. 469/2021.

Il Custode dell’identità è il soggetto individuato da ANAC che, su esplicita e motivata richiesta del Dirigente dell’UWHIB, consente di accedere all’identità del segnalante. L’identità del segnalante non è nota al custode, il quale, quindi, non è coinvolto nel trattamento dei dati personali presenti nella segnalazione.

Resta fermo che, sebbene quest’ultimo non tratti direttamente i dati relativi al segnalante e quelli contenuti nella segnalazione, lo stesso opera in qualità di “autorizzato” al trattamento (ai sensi degli artt. 4, par. 10, 29 e 32, par. 4 del Regolamento UE 2016/679 e art. 2-quaterdecies del d.lgs. n. 196 del 2003).

Per le segnalazioni trasmesse con modalità diverse da quelle sopra menzionate, ANAC garantisce comunque la riservatezza mediante l’acquisizione al protocollo, in apposito registro riservato.

Acquisita la segnalazione mediante i canali appositamente predisposti, l’UWHIB procede a dare avviso alla persona segnalante dell’avvenuta ricezione della segnalazione entro sette giorni dalla data della sua acquisizione, salvo esplicito rifiuto della persona segnalante ovvero salvo il caso in cui ANAC ritenga che l’avviso potrebbe pregiudicare la tutela della riservatezza dell’identità della persona segnalante (si pensi, a tale riguardo, alle segnalazioni effettuate in forma orale mediante linee telefoniche o, in alternativa, sistemi di messaggistica vocale).

Il dirigente dell’ufficio UWHIB procede preliminarmente a verificare la sussistenza di almeno una delle condizioni previste per l’effettuazione della segnalazione esterna (si rinvia al § 3.2. Parte prima).

All’esito di tale vaglio preliminare, laddove non ricorra alcuna delle suddette condizioni, l’UWHIB archivia la segnalazione poiché improcedibile.

Diversamente, l’Ufficio procede a valutare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità.

La segnalazione è considerata inammissibile e viene archiviata in via diretta dal Dirigente per i seguenti motivi:

1. manifesta infondatezza per l’assenza di elementi di fatto riconducibili alle violazioni tipizzate nell’art. 2, co. 1, lett. a);
2. manifesta insussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dei poteri di vigilanza dell’Autorità, ivi inclusa l’assenza dei presupposti per l’effettuazione della segnalazione con particolare riferimento alle persone che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore privato;
3. manifesta incompetenza dell’Autorità sulle questioni segnalate;
4. accertato contenuto generico della segnalazione di illecito tale da non consentire la comprensione dei fatti, ovvero segnalazione di illeciti corredata da documentazione non appropriata o inconferente tale da non far comprendere il contenuto stesso della segnalazione;
5. produzione di sola documentazione in assenza della segnalazione di condotte illecite;
6. mancanza dei dati che costituiscono elementi essenziali della segnalazione di illeciti indicati dal

Regolamento per la gestione delle segnalazioni e per l’esercizio del potere sanzionatorio;  g) sussistenza di violazioni di lieve entità.

Nei casi di cui alle lett. d) e lett. f), l’UWHIB, ove quanto denunciato non sia adeguatamente circostanziato, può chiedere al whistleblower elementi integrativi tramite il canale a ciò dedicato.

L’UWHIB mantiene le interlocuzioni con la persona segnalante, tenendo traccia dell’attività svolta e fornendo informazioni, anche d’ufficio, sullo stato di avanzamento dell’istruttoria, almeno con riferimento ai principali snodi decisionali.

In caso di significativo afflusso di segnalazioni esterne, l’UWHIB tratta le medesime secondo il seguente ordine di priorità:

1. le segnalazioni che hanno ad oggetto informazioni sulle violazioni riguardanti una grave lesione dell’interesse pubblico ovvero la lesione di principi di rango costituzionale o di diritto dell’Unione Europea. Segnatamente, verranno trattate con priorità le segnalazioni che riportano violazioni che, per le modalità della condotta e/o per l’entità del danno o del pericolo, risultano avere un significativo impatto sull’interesse pubblico; in particolare, verrebbero in rilievo quelle violazioni inerenti a beni non suscettibili di appropriazione e di godimento esclusivi, fruibili da tutti (ambiente, paesaggio, patrimonio storico artistico, sicurezza stradale, concorrenza ecc.) e in relazione alla cui tutela emergerebbe un interesse pubblico. In merito alla lesione di principi di rango costituzionale e di diritto dell’Unione Europea, emblematici potrebbero essere i casi di violazioni concernenti rispettivamente il diritto alla salute e all’integrità della persona nonché i casi di trattamenti inumani o degradanti;
2. le segnalazioni da trasmettere agli Uffici di vigilanza competenti;
3. le segnalazioni che denunciano fattispecie delittuose, danni erariali o fattispecie di competenza delle altre autorità amministrative competenti;
4. le segnalazioni anonime, che saranno trattate quali segnalazioni ordinarie.

 L’UWHIB dà corretto seguito alle segnalazioni ricevute attraverso le attività di seguito illustrate.

1. Fuori dai casi di inammissibilità, l’UWHIB trasmette agli uffici di vigilanza competenti per materia la segnalazione di illeciti. Essi svolgono le attività istruttorie ai sensi del relativo Regolamento di vigilanza e delle linee guida adottate dall’Autorità in materia (si rinvia al par. 2 della presente parte).
2. Qualora la segnalazione abbia ad oggetto illeciti che rilevano sotto il profilo penale o erariale, l’UWHIB archivia la medesima perché inammissibile per manifesta incompetenza di ANAC e ne dispone l’immediata trasmissione, con nota a firma del Presidente dell’Autorità, alla competente Autorità giudiziaria, evidenziando che si tratta di una segnalazione whistleblowing, nel cui processo di gestione si dovrà pertanto assumere ogni cautela per garantire il rispetto delle disposizioni previste dalla normativa.
3. Qualora la segnalazione di illeciti abbia ad oggetto violazioni che non rientrano nell’ambito oggettivo di intervento di ANAC, bensì nella competenza di altra autorità amministrativa (a titolo meramente esemplificativo, l’Ispettorato della Funzione Pubblica, AGCM, ART) o di un’istituzione, organo o organismo dell’Unione Europea, l’UWHIB ne dispone l’archiviazione perché inammissibile e la trasmissione per gli eventuali seguiti di competenza, avendo cura di indicare che si tratta di segnalazione whistleblowing e che pertanto devono essere adottate tutte le cautele necessarie in termini di tutela della riservatezza e di trattamento dei dati personali.

In ogni caso, l’UWHIB provvede a dare riscontro alla persona segnalante entro tre mesi o, se ricorrono giustificate e motivate ragioni, sei mesi dalla data di avviso di ricevimento della segnalazione esterna o, in mancanza di detto avviso, dalla scadenza dei sette giorni dal ricevimento.

Si precisa che, in conformità all’art. 2, co. 1, lett. o), del d.lgs. 24/2023, per “riscontro” si intende la comunicazione alla persona segnalante delle informazioni relative al seguito che viene dato o che si intende dare alla segnalazione; ai sensi del medesimo articolo, co. 1, lett. n), per “seguito” si intende l’azione intrapresa dall’ANAC per valutare la sussistenza dei fatti segnalati, l’esito delle indagini e le eventuali misure adottate.

In altri termini, l’UWHIB entro tre/sei mesi comunica al segnalante:

• l’archiviazione predisposta o che si intende predisporre; o    la trasmissione all’Autorità competente già effettuata o che si intende effettuare;
• l’attività già svolta dall’Ufficio di vigilanza competente interno all’Autorità o che quest’ultimo intende svolgere.

Successivamente, laddove nell’arco temporale suddetto l’UWHIB non abbia comunicato la determinazione definitiva sul seguito della segnalazione ma solo le attività che si intendono intraprendere, lo stesso comunica alla persona segnalante l’esito finale della gestione della segnalazione, che può consistere nell’archiviazione diretta, nelle risultanze istruttorie dell’Ufficio di vigilanza competente o nella trasmissione alle Autorità competenti.

Da ultimo, nell’ottica di privilegiare la volontà del segnalante, è sempre possibile per quest’ultimo ritirare la segnalazione mediante apposita comunicazione da trasmettere attraverso il canale originariamente prescelto per l’inoltro della stessa. In tale specifico caso, gli accertamenti eventualmente già avviati a seguito della segnalazione si arresteranno, salvo che si tratti di questioni procedibili d’ufficio.

1.1 La gestione delle segnalazioni

Come sopra anticipato, la gestione delle segnalazioni può riguardare materia di competenza di: a) ANAC;

1. Autorità giudiziaria e/o altra Autorità amministrativa competente;
2. Istituzioni, organi od organismi dell’Unione europea.

 

1. La gestione delle segnalazioni relative a materie di competenza ANAC

 

Quando l’illecito segnalato attiene a materie di competenza dell’Autorità (ad esempio contratti pubblici, trasparenza, violazione delle norme anticorruzione, imparzialità dei pubblici funzionari), la segnalazione pervenuta e l’allegata documentazione vengono trasmesse agli Uffici di vigilanza competenti rispetto al caso di specie, provvedendo ad espungere i dati e ogni altro elemento che possa, anche indirettamente, consentire l’identificazione del segnalante e ove presente, del facilitatore, delle persone coinvolte e delle persone menzionate nella segnalazione.

Le attività istruttorie necessarie a dare seguito alla segnalazione, incluse le audizioni e le acquisizioni documentali, spettano esclusivamente all’Ufficio di vigilanza competente, che procede ai sensi del Regolamento di vigilanza di settore, delle Linee guida di settore adottate dall’Autorità in materia nonchè nel rispetto della tutela della riservatezza dell’identità del segnalante. Restano ferme le responsabilità disciplinari previste per violazione degli appositi doveri di comportamento e per violazione delle norme sulla tutela dei dati personali previste dal codice di settore. Al fine di consentire all’UWHIB di dare riscontro alla persona segnalante entro tre mesi o, se ricorrono giustificate e motivate ragioni, sei mesi dalla data di avviso di ricevimento della segnalazione esterna o, in mancanza di detto avviso, dalla scadenza dei sette giorni dal ricevimento, l’Ufficio di vigilanza competente fornisce all’UWHIB le informazioni necessarie relative al seguito che è stato dato o che si intende dare alla segnalazione.

Infine, l’UWHIB provvede a comunicare alla persona segnalante l’esito finale dell’istruttoria dell’Ufficio di vigilanza competente, che può consistere anche nell’archiviazione o nella trasmissione degli atti alle Autorità competenti o in una raccomandazione o in una sanzione amministrativa, tutte attività disposte dall’Ufficio interessato.

1. La gestione delle segnalazioni relative a violazioni di competenza di Autorità esterne o  In caso di fatti penalmente rilevanti o di competenza della Corte dei Conti

Qualora la segnalazione abbia ad oggetto illeciti che rilevano sotto il profilo penale o erariale, l’UWHIB provvede alla loro immediata trasmissione alla competente Autorità giudiziaria, nel rispetto della tutela della riservatezza come prevista dalla normativa. Giova evidenziare che, per i casi in parola, la normativa vigente non indica espressamente le modalità che ANAC è tenuta a seguire al fine di tutelare la riservatezza dell’identità del segnalante.

Si è ritenuto, quindi – pur nella consapevolezza degli obblighi di legge vigenti rispetto ai procedimenti penali e a quelli davanti alla Corte dei Conti espressamente richiamati al co. 3 e co. 4 dell’art. 12 del d.lgs. n. 24/2023 – che la trasmissione della segnalazione alla Autorità giudiziaria debba avvenire specificando che si tratta di una segnalazione di whistleblowing, nel cui processo di gestione si dovrà pertanto assumere ogni cautela per garantire il rispetto delle disposizioni previste dal decreto.

Laddove l’Autorità giudiziaria per esigenze istruttorie volesse conoscere il nominativo del segnalante, ANAC provvede a comunicare l’identità del medesimo.

È opportuno precisare che il segnalante è preventivamente avvisato, attraverso l’informativa presente in piattaforma informatica, o con un apposito comunicato per i segnalanti che non utilizzano la piattaforma, della eventualità che la sua segnalazione potrà essere inviata all’Autorità giudiziaria. Nel caso in cui l’ANAC provveda all’inoltro della segnalazione alla competente Procura, dandone comunicazione al segnalante, eventuali successive integrazioni dovranno essere direttamente trasmesse da quest’ultimo all’Autorità giudiziaria individuata.

  

 o  In caso di fatti per cui è competente altra Autorità amministrativa

Qualora la segnalazione abbia ad oggetto violazioni che non rientrano nell’ambito oggettivo di intervento di ANAC bensì nella competenza di altra autorità amministrativa (a titolo meramente esemplificativo, l’Ispettorato della Funzione Pubblica, AGCM, ART), l’UWHIB provvede a trasmettere la segnalazione per gli eventuali seguiti di competenza. Qualora la segnalazione abbia ad oggetto profili di intervento di diverse autorità amministrative, ciascuna riceverà la medesima per i profili di competenza. L’autorità amministrativa competente che riceve la segnalazione svolge, nel rispetto delle normative di settore nazionale ed europee applicabili, le seguenti attività:

1. mantiene le interlocuzioni con la persona segnalante e richiede a quest’ultima, se necessario, integrazioni;
2. provvede a dare diligente seguito alle segnalazioni ricevute al ricorrere dei presupposti previsti dalla normativa di settore;
3. svolge l’istruttoria necessaria a dare seguito alla segnalazione, anche mediante audizioni e acquisizione di documenti;
4. provvede a fornire il riscontro alla persona segnalante entro tre mesi o sei mesi secondo quanto previsto dall’art. 8, co. 1, lett. f del d.lgs. n. 24/2023, comunica alla persona segnalante l’esito finale dandone altresì notizia ad ANAC.

L’autorità amministrativa garantisce, anche tramite ricorso a strumenti di crittografia, la riservatezza dell’identità della persona segnalante, della persona coinvolta e della persona menzionata nella segnalazione nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione.

1. c) La gestione delle segnalazioni in caso di fatti per cui sono competenti Istituzioni, organi o organismi

dell’Unione Europea

Qualora la segnalazione abbia ad oggetto violazioni che non rientrano nell’ambito oggettivo di intervento di ANAC ma nella competenza di Istituzioni, organi o organismi dell’Unione Europea, l’UWHIB provvede a trasmettere a tali soggetti la segnalazione per gli eventuali seguiti di competenza (a titolo meramente esemplificativo si pensi al caso delle violazioni che ledono gli interessi finanziari dell’UE). In tali casi la comunicazione di dati personali da parte delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione europea è effettuata in conformità del regolamento (UE) 2018/1725.

Si ritiene che, in linea con la ratio della direttiva UE 1937/2019, anche tali soggetti siano tenuti a garantire la riservatezza dell’identità del segnalante e degli altri soggetti tutelati e a garantire la tutela dei dati personali degli interessati anche mediante il ricorso a strumenti di crittografia e modalità informatiche. Ne consegue che il sistema di trasmissione da e verso questi soggetti è analogo a quello previsto per le altre autorità amministrative. 

1.2 Le segnalazioni relative a magistrati

Come chiarito nella Parte Prima delle presenti Linee guida, cui si rinvia, l’Autorità ritiene di non poter intervenire direttamente in caso di segnalazioni fatte da un magistrato o che riguardano i magistrati (né in caso di comunicazioni di misure ritenute ritorsive poste in essere nei confronti di un magistrato in ragione della segnalazione). Si tratta, infatti, di segnalazioni che non rientrano nell’ambito di applicazione del d.lgs. 24/2023.

Resta fermo che, laddove gli illeciti segnalati rilevino sotto il profilo penale o erariale, le segnalazioni sono trasmesse direttamente, così come sono state acquisite, da ANAC alle Autorità giudiziarie competenti. Il soggetto che riceve le segnalazioni è responsabile dei dati in esse contenuti e del loro trattamento.

1.3 Le segnalazioni di violazioni di lieve entità

Va segnalata la novità introdotta dal comma 5 dell’art. 8 del d.lgs. n. 24/2023 rispetto al previgente assetto normativo e regolamentare, in quanto nella precedente disciplina non era contemplata alcuna norma che consentisse esplicitamente di archiviare segnalazioni per “lieve entità” delle violazioni in esse denunciate.  Si pone, pertanto, la necessità di stabilire a priori, per quanto possibile, i criteri sottostanti all’applicazione della disposizione de qua, ciò sia al fine di garantire la par condicio dei segnalanti, sia per limitare gli ambiti di discrezionalità dell’Ufficio procedente, enucleando parametri cui ci si dovrà attenere nella gestione e nella valutazione delle segnalazioni.

Innanzitutto, va da subito sgombrato il campo da possibili equivoci riguardanti l’oggetto delle segnalazioni che ricadono nel regime normativo del comma 5 del citato art. 8. Si ritiene che rientrino nel campo di applicazione della norma solo quelle segnalazioni che riguardano violazioni e illeciti riconducibili al core business di ANAC, segnatamente la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, nonché quella sulla trasparenza e anticorruzione in genere, ivi compresa quella sull’imparzialità dei pubblici funzionari.  Ne deriva che saranno oggetto di applicazione della norma solo quelle segnalazioni riferite agli ambiti di competenza istituzionale di ANAC, mentre tutte le altre seguiranno i criteri di valutazione e trattazione propri delle segnalazioni previste dal d.lgs. n. 24/2023.

Pertanto, laddove pervengano segnalazioni che evidenziano illeciti amministrativi, contabili, civili o penali e, in genere, ogni altro illecito previsto dall’art. 2 del decreto ma estraneo alle competenze di ANAC, si procederà al loro esame per le valutazioni da assumere circa le ulteriori iniziative d’ufficio, quindi all’archiviazione per incompetenza dell’Autorità accompagnata dalla trasmissione della segnalazione ai competenti organi dell’A.G.O. e/o della Corte dei Conti e/o di altri organismi e amministrazioni di controllo (Dipartimento Funzione Pubblica, Ispettorato del lavoro, Autorità amministrative indipendenti, ecc.) secondo i criteri e le modalità stabilite nelle presenti Linee Guida.

Fatta questa premessa di carattere generale, si ritiene che per violazioni di lieve entità, suscettibili di condurre l’Ufficio procedente (UWHIB) a disporre l’archiviazione dell’esposto, quindi omettendo la rituale trasmissione dello stesso ai competenti Uffici interni di ANAC, debbano intendersi tutte quelle infrazioni caratterizzate da una “limitata gravità della violazione e/o della esigua rilevanza degli interessi coinvolti”.  Nel concetto di segnalazioni che riportano violazioni di lieve entità rientrano, inoltre, tutte quelle segnalazioni dalle quali può evincersi che, per le modalità della condotta denunciata e/o per l’esiguità del danno o del pericolo, l’offesa all’interesse pubblico risulta essere di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale.

La violazione di lieve entità, pertanto, anche quando si estrinseca in una condotta antigiuridica, presenta un disvalore sociale di impatto contenuto, rispetto al quale si giustifica l’archiviazione, anche per economia di procedure in ragione di altre priorità connotate da maggiore gravità, che richiedono – per quanto possibile – un intervento tempestivo dell’Autorità.

In tale contesto si collocano anche quelle violazioni per le quali l’autore ha posto in essere spontaneamente condotte e iniziative tese a ripristinare la legalità, con conseguente sua riabilitazione, purché sia addivenuto alla riparazione del danno (eventuale) e/o alla rimozione della lesione all’interesse pubblico protetto dalla norma.

È evidente che l’indagine circa la lieve entità della violazione sarà condotta caso per caso, come desumibile dalla specifica casistica sottoposta ad ANAC, avuto riguardo all’oggetto della violazione e alle ricadute che questa ha prodotto o è suscettibile di produrre sull’interesse pubblico.

Restano valide e pienamente operative tutte le altre casistiche che consentono di pervenire all’archiviazione di segnalazioni e/o di comunicazioni di misure ritorsive in forza di altre cause e motivazioni estranee al concetto di “lieve entità della violazione”, quali, ad esempio la manifesta infondatezza della segnalazione, la manifesta incompetenza di ANAC, la segnalazione generica e non circostanziata, la segnalazione anonima archiviabile.

2. Le attività di Anac per la gestione delle comunicazioni di ritorsioni

Secondo quanto previsto dall’art. 19 del d.lgs. n. 24/2023, le persone segnalanti e gli altri soggetti di cui all’art. 3, co. 5, possono comunicare ad ANAC, tramite piattaforma informatica, le ritorsioni che ritengono di avere subito.

Per quanto riguarda il concetto di ritorsione, si rinvia alla Parte Prima delle presenti Linee guida.

Compito di ANAC, come già precisato, è quello di accertare che la ritorsione sia conseguente alla segnalazione di illeciti e, in caso positivo, applicare la sanzione prevista dal legislatore.

Si sottolinea, in questa sede, che è essenziale che vi sia una precedente segnalazione di illeciti giacche è in relazione a tale segnalazione che va valutato l’intento ritorsivo del comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere.

Come già precisato, una volta che il segnalante provi di aver effettuato una segnalazione ai sensi del d.lgs.

4. 24/2023 e di aver subito una ritorsione, l’onere della prova grava sulla persona che ha compiuto tale azione (cfr. Parte prima, § 4.2.3). Detto in altri termini, spetta a chi ha adottato la misura l’onere di dimostrarne il carattere non ritorsivo.

Nel procedimento innanzi ad ANAC, quindi, l’intento ritorsivo si presume. Trattandosi di una presunzione di responsabilità, è necessario che le prove in senso contrario emergano nel contraddittorio con ANAC. A tal fine è fondamentale che il presunto responsabile fornisca tutti gli elementi da cui dedurre l’assenza della natura ritorsiva della misura adottata nei confronti del segnalante.

L’inversione dell’onere della prova opera anche nel caso in cui la ritorsione sia solo tentata o minacciata. Tuttavia, al fine dell’avvio del procedimento, il segnalante che ritiene di aver subito una minaccia o un tentativo di ritorsione deve necessariamente fornire ad ANAC elementi da cui poter desumere quantomeno il fumus dell’avvenuto tentativo o dell’avvenuta minaccia.

Come già anticipato nella Parte Prima delle presenti Linee Guida, l’inversione dell’onere della prova non opera nei casi in cui a lamentare una ritorsione sia uno dei seguenti soggetti: i facilitatori; le persone del medesimo contesto lavorativo della persona segnalante, di colui che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o di colui che ha effettuato una divulgazione pubblica e che sono legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado; i colleghi di lavoro della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o effettuato una divulgazione pubblica che lavorano nel medesimo contesto lavorativo della stessa e che hanno con detta persona un rapporto abituale e corrente; gli enti di proprietà della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o che ha effettuato una divulgazione pubblica o per i quali le stesse persone lavorano, nonché agli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo delle predette persone.

Ne deriva quindi che nell’ipotesi prospettata spetterà ai suddetti soggetti fornire la prova di aver subito una ritorsione.

Resta fermo che avverso la decisione in ordine alla valutazione da parte di ANAC della sussistenza di una ritorsione, l’interessato può ricorrere dinanzi al giudice amministrativo.

2.1 L’iter procedimentale di gestione e analisi delle comunicazioni di misure ritorsive 

In caso di comunicazione di ritorsioni, il dirigente dell’UWHIB procede al preliminare esame della comunicazione al fine di valutare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità.

La comunicazione è considerata inammissibile e l’ufficio procede alla sua archiviazione, da comunicare tramite piattaforma informatica, all’autore della medesima, nei seguenti casi:

a) manifesta infondatezza per l’assenza di elementi di fatto idonei a giustificare accertamenti;

b) manifesta insussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dei poteri di vigilanza dell’Autorità; c) finalità palesemente emulativa; d) accertato contenuto generico della comunicazione o tale da non consentire la comprensione dei fatti,
ovvero comunicazione corredata da documentazione non appropriata o inconferente; e) produzione di sola documentazione in assenza della comunicazione;
f) mancanza dei dati che costituiscono elementi essenziali della comunicazione;
Laddove sia necessario acquisire informazioni, chiarimenti o documenti ulteriori rispetto a quelli contenuti nella comunicazione, l’Ufficio può convocare in audizione i soggetti in possesso degli stessi ovvero inviare loro una richiesta di integrazione documentale con assegnazione di un termine entro il quale fornire riscontro. Una volta accertata l’ammissibilità della comunicazione e verificato il rapporto di successione temporale tra la segnalazione/denuncia/divulgazione pubblica e la lamentata ritorsione, l’Autorità avvia il procedimento sanzionatorio nei confronti dell’autore della suddetta entro novanta giorni dalla acquisizione della comunicazione, salve specifiche esigenze del procedimento, quali ad esempio la necessità di integrazione documentale e/o chiarimenti.
Giova qui evidenziare che l’autore della comunicazione è tempestivamente informato dell’avvio del procedimento nonché della conclusione e degli esiti del suddetto secondo le modalità specificate nel Regolamento sanzionatorio.
In relazione agli atti del procedimento sanzionatorio, sia l’autore della comunicazione che il presunto responsabile che ha adottato, tentato o minacciato l’adozione di una qualsiasi forma di ritorsione, possono esercitare il diritto di accesso agli atti amministrativi, ciò al solo fine di garantire il diritto di difesa dell’incolpato. La comunicazione di misure ritorsive e la documentazione ivi allegata non sono sottratte all’accesso agli atti né all’accesso civico generalizzato.
Resta fermo che, laddove nella comunicazione vi siano riferimenti alla segnalazione, essi sono debitamente oscurati.
Si precisa che l’Autorità tratta altresì le comunicazioni di ritorsioni provenienti da soggetti che hanno presentato una segnalazione o denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile o divulgazione pubblica anonime, se la persona è stata successivamente identificata, nonché nei casi di segnalazione presentata alle Istituzioni, agli organi e agli organismi competenti dell’Unione Europea, in conformità alle condizioni di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 24/2023.
Al fine di acquisire elementi istruttori indispensabili all’accertamento delle ritorsioni, ANAC può avvalersi, per quanto di rispettiva competenza, della collaborazione dell’Ispettorato della funzione pubblica e dell’Ispettorato nazionale del lavoro, ferma restando l’esclusiva competenza di ANAC in ordine alla valutazione degli elementi acquisiti e all’eventuale applicazione delle sanzioni amministrative di cui all’art. 21 (Cfr. § 1, Parte Terza). Al fine di regolare tale collaborazione, ANAC conclude specifici accordi, ai sensi dell’art. 15 della l. n. 241/1990, con l’Ispettorato della funzione pubblica e con l’Ispettorato nazionale del lavoro. Il procedimento condotto da ANAC si conclude con l’adozione di un provvedimento di archiviazione o, laddove sia accertata la “ritorsione”, con un provvedimento sanzionatorio (da 10.000 a 50.000 euro) nei confronti del soggetto responsabile della medesima.
Per maggiori dettagli sull’iter procedimentale di gestione e analisi della comunicazione, si rinvia alle prescrizioni contenute nel Regolamento sanzionatorio.

2.2 Informativa al Dipartimento della Funzione Pubblica e all’Ispettorato nazionale del lavoro

In caso di ritorsioni commesse nel contesto lavorativo di un soggetto del settore pubblico, ANAC informa immediatamente il Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e gli eventuali organismi di garanzia o di disciplina, per i provvedimenti di loro competenza. In caso di ritorsioni commesse nel contesto lavorativo di un soggetto del settore privato, ANAC informa l’Ispettorato nazionale del lavoro, per i provvedimenti di propria competenza.

Al riguardo, l’Autorità ritiene che la suddetta attività informativa debba svolgersi solo all’esito del procedimento sanzionatorio, qualora sia accertata la natura ritorsiva della misura adottata.

3. La trasmissione delle informazioni alla Commissione europea

ANAC trasmette annualmente alla Commissione europea le seguenti informazioni:  a) il numero di segnalazioni esterne ricevute;

1. il numero e i tipi di procedimenti avviati a seguito delle segnalazioni esterne ricevute e relativo esito;
2. se accertati, i danni finanziari conseguenza delle violazioni oggetto di segnalazione esterna, nonché gli importi recuperati a seguito dell’esito dei procedimenti di cui alla lettera b).

Per consentire di comunicare le suddette informazioni, le Autorità esterne, alle quali ANAC invia le segnalazioni che non rientrano nella propria competenza, sono tenute a comunicare a quest’ultima – mediante la piattaforma informatica – la tipologia dei procedimenti avviati e il relativo esito.

4. Le soluzioni tecnologiche di Anac: la piattaforma informatica

ANAC sta predisponendo una apposita piattaforma informatica (anche detta piattaforma, piattaforma online in questo documento o piattaforma ANAC) per l’acquisizione e la gestione delle segnalazioni di fatti illeciti e delle comunicazioni di misure ritorsive (semplicemente segnalazioni d’ora in poi in questo paragrafo).

In questo documento, con il termine piattaforma informatica o online si intende genericamente una applicazione web accessibile tramite browser o app. La piattaforma ANAC è erogata in forma di applicazione web accessibile tramite browser.

La piattaforma ANAC consente l’identificazione di ogni segnalazione ricevuta mediante l’attribuzione di un codice univoco progressivo.

La piattaforma ANAC consente, in modo informatizzato, la compilazione, l’invio e la ricezione del modulo di segnalazione, la gestione dell’istruttoria e l’eventuale inoltro ad altre Autorità competenti.

Nel sito istituzionale di ANAC, cliccando il link alla pagina dedicata, si accede al servizio dedicato al “whistleblowing” (https://www.anticorruzione.it/-/whistleblowing).

Come già anticipato al § 1 della presente parte, l’invio delle segnalazioni può avvenire mediante l’utilizzo della piattaforma informatica, in quanto la stessa, conformemente alla disposizione di cui all’ art. 7, co. 1, del d.lgs. n. 24/2023, utilizza strumenti di crittografia ed accesso con autenticazione informatica a più fattori.  Ciò garantisce la riservatezza dei dati personali trattati nel processo di segnalazione, ovvero, sia dei dati trasmessi e ricevuti che di quelli conservati dalla piattaforma.

Il segnalante può liberamente accedere alla apposita area della piattaforma ANAC per l’inserimento della segnalazione senza preventiva necessità di autenticazione. In questa area visualizza il modulo di segnalazione da compilare e inviare. Il modulo prevede una apposita sezione “Identità” che il segnalante deve compilare per sottoscrivere la segnalazione. I dati inseriti in questa sezione, utili alla sua identificazione univoca, sono oggetto di oscuramento e quindi non accessibili ai componenti dell’ufficio che si occuperà dell’istruttoria salvo esplicita autorizzazione all’accesso concessa dal custode previa motivata richiesta.

L’interessato è tenuto, altresì, a compilare, in modo chiaro, preciso e circostanziato le rimanenti sezioni del modulo fornendo le informazioni richieste come obbligatorie e il maggior numero possibile di quelle facoltative. La piattaforma informatica funge, di fatto da registro particolare e, pertanto, deve garantire l’integrità e l’immodificabilità della segnalazione. Nel caso in cui sia palese l’assoluta irrilevanza rispetto alla vicenda segnalata di parti della segnalazione, che contengono dati personali, ai sensi dell’art. 13, co. 2, tali parti saranno oggetto di “oscuramento” (equivalente a cancellazione logica) e non utilizzati per le successive attività di istruttoria. Nell’eventualità di trasmissione a terzi, la segnalazione dovrà essere epurata da elementi ritenuti non significativi o utili.  

Il dirigente dell’Ufficio ANAC competente procede all’esame e all’assegnazione al personale autorizzato delle segnalazioni acquisite per la successiva trattazione.

La piattaforma informatica consente al segnalante di accedere alla propria segnalazione fino a cinque anni successivi alla data di chiusura del fascicolo da parte di ANAC. Tale accesso avviene tramite l’utilizzo di un codice identificativo univoco di 16 caratteri alfanumerici (key code), generato in modo casuale e automatico dalla piattaforma informatica e fornito al segnalante all’esito dell’inoltro della segnalazione. Tale codice consente al segnalante di monitorare lo svolgimento del procedimento amministrativo eventualmente avviato a seguito della segnalazione, integrare la stessa e dialogare (in modo anonimo e sicuro) con ANAC. In ogni caso, la piattaforma deve tracciare le operazioni svolte dagli utenti ai fini dell’attribuzione delle responsabilità delle operazioni eseguite.

Anche in questa sede, come già evidenziato nel Comunicato del Presidente del 5 settembre 2018 , si rappresenta la rilevanza di un comportamento collaborativo del segnalante, al quale si richiede, anche nel proprio interesse, di tenere costantemente aggiornata l’Autorità in ordine all’evoluzione delle proprie segnalazioni o comunicazioni di misure ritorsive, soprattutto quando queste non siano più connotate dal carattere di attualità.

Si precisa che, in caso di smarrimento del key code, il segnalante non può più effettuare l’accesso alla segnalazione e il key codenon può essere replicato né riprodotto. È quindi onere del segnalante averne adeguata cura. In caso di smarrimento del key code, ai soli fini di una interlocuzione con l’ufficio ANAC competente in merito alla segnalazione, il segnalante dovrà far presente, a detto ufficio, tale situazione, comunicando ogni eventuale informazione aggiuntiva utile riguardante la segnalazione di cui ha smarrito il key code.

                         Le segnalazioni orali 

ANAC predispone un servizio telefonico con operatore che, previa presentazione vocale dell’informativa del trattamento dei dati personali e delle indicazioni necessarie per reperire online il testo completo di tale informativa, consente l’acquisizione delle segnalazioni orali. L’operatore è un componente dell’Ufficio ANAC competente (detto operatore d’ora in poi in questo paragrafo). Questi acquisisce la segnalazione telefonicamente e la inserisce sulla piattaforma ANAC unitamente al file audio di registrazione della telefonata.

L’operatore, al termine dell’inserimento della segnalazione, acquisisce dalla piattaforma ANAC il codice identificativo univoco di 16 caratteri alfanumerici (key code) di primo accesso, generato in modo casuale e automatico dalla piattaforma informatica – detto One Time Key Code (OTKC) – che trasferisce contestualmente (durante la telefonata) e per via orale al segnalante. Il segnalante può utilizzare il OTKC per effettuare in autonomia il primo accesso alla segnalazione sulla piattaforma ANAC o telefonicamente tramite operatore che accede alla segnalazione sulla piattaforma ANAC per suo conto.  Riguardo l’uso e le accortezze da prendere per il mantenimento del OTKC e del key code valgono le stesse considerazioni già riportate sopra.

Qualora il segnalante effettui il primo accesso tramite operatore telefonico, questi utilizzerà il OTKC specificato dal segnalante per accedere alla segnalazione per suo conto ed otterrà dalla piattaforma un nuovo OTKC che dovrà comunicare contestualmente al segnalante. Il segnalante può effettuare un successivo accesso alla segnalazione con il nuovo OTKC. In nessun caso l’operatore mantenerrà il OTKC della segnalazione. Si ritiene opportuno specificare che:

1. i segnalanti che abbiano inserito la segnalazione tramite piattaforma non possono successivamente accedervi tramite operatore;
2. il segnalante che effettua l’accesso alla segnalazione sulla piattaforma inserendo il OTKC, riceve il key code definitivo e da questo momento può accedere alla segnalazione esclusivamente tramite piattaforma inserendo tale key code;
3. l’operatore fornisce esclusivamente un supporto per l’inserimento della segnalazione, relativi contenuti ed accesso agli stessi.

• Segnalazioni raccolte tramite “Incontri diretti fissati entro un termine ragionevole”

Questa tipologia di segnalazioni viene acquisita mediante incontro diretto – previa presentazione dell’informativa del trattamento dei dati personali e delle indicazioni necessarie per reperire online il testo completo di tale informativa – tramite un operatore che inserisce la segnalazione nella piattaforma informatica, analogamente a quanto previsto per le segnalazioni orali sopra descritte.

• La trasmissione delle segnalazioni

ANAC, ai sensi del art. 8, co. 2, dispone l’invio delle segnalazioni alla competente autorità amministrativa o giudiziaria – detta anche organizzazione esterna – esponendogliele in visibilità sulla propria piattaforma ANAC. Questo processo prevede che l’organizzazione esterna effettui la procedura di accreditamento sulla piattaforma ANAC come descritto nell’Allegato 2 “Istruzioni sulla trasmissione di segnalazioni”.

La procedura di accreditamento consente al personale autorizzato dell’organizzazione esterna di accedere, previa autenticazione informatica a più fattori, alla piattaforma ANAC per l’accesso alle segnalazioni di loro competenza.

L’organizzazione esterna destinataria della segnalazione:

1. può visualizzarne i contenuti tramite la piattaforma ANAC, non necessariamente scaricandoli sul proprio dispositivo. Qualora tali dati siano scaricati sul proprio dispositivo, l’organizzazione esterna dovrà adottare adeguate misure di sicurezza per proteggere i dati personali acquisiti, anche eventualmente attraverso l’utilizzo di strumenti di cifratura;
2. è tenuta a fornire informazioni al segnalante per permettergli di mantenere il contatto ai sensi dell’art. 8, co. 1, del d.lgs. n. 24/2023. Può farlo usando la funzionalità di invio messaggi al segnalante fornita in prima battuta dalla piattaforma ANAC. Nel formulare i messaggi per il segnalante, deve tenere in considerazione che il segnalante può solo leggerli ma non rispondere;
3. è tenuta ad usare la funzionalità di invio messaggi al segnalante esclusivamente per le finalità previste al punto precedente;
4. è tenuta a comunicare ad ANAC l’esito finale della sua istruttoria tramite apposite funzionalità messe a disposizione dalla piattaforma ANAC;
5. deve tener presente che ANAC, al momento della messa a disposizione della segnalazione mediante piattaforma, la considera archiviata per proprio conto e la renderà disponibile fino e non oltre il tempo massimo consentito dalla policy di retention (5 anni).

 

          Acquisizione delle segnalazioni

L’ente che riceve una segnalazione esterna è tenuto a trasferirla ad ANAC, nei casi e nei modi descritti   al § 1 della presente parte, inserendola in apposita sezione della piattaforma informatica di ANAC seguendo le istruzioni definite nell’Allegato 3 “Istruzioni sull’acquisizione di segnalazioni”.

 Per le pubbliche amministrazioni, l’inserimento della segnalazione sulla piattaforma ANAC, salvo diverse scelte organizzative, può avvenire ad opera del RPCT che può accedere utilizzando lo stesso account già accreditato presso ANAC. È cura delle pubbliche amministrazioni comunicare prontamente ad ANAC eventuali aggiornamenti riguardo la posizione del RPCT in modo che il relativo sistema di accreditamento ANAC sia aggiornato di conseguenza. Nei casi in cui una pubblica amministrazione deleghi l’inserimento della segnalazione sulla piattaforma ANAC ad un un soggetto diverso dal RPCT, può applicare la procedura descritta dall’allegato 3.

Al completamento della procedura di inserimento, la piattaforma restituisce un messaggio di conferma dell’inserimento contenente il OTKC analogamente a quanto previsto per le segnalazioni orali precedentemente descritte.  L’ente che inserisce la segnalazione deve comunicare contestualmente all’inserimento il OTKC al segnalante.

La prima volta che il segnalante accede alla segnalazione sulla piattaforma ANAC deve inserire il OTKC, in cambio di tale codice gli viene comunicato il codice di accesso univoco definitivo di 16 caratteri, detto key code, con cui potrà accedere alla segnalazione da quel momento in poi.  Per quanto riguarda l’importanza di una corretta gestione del key code valgono le stesse considerazioni già fatte sopra.

ANAC ha avviato il percorso di evoluzione della piattaforma informatica per poter implementare le funzionalità descritte in queste Linee Guida. Le nuove funzionalità saranno implementate seguendo un ciclo di sviluppo iterativo e rese disponibili all’utenza gradualmente.

PARTE TERZA – LA DISCIPLINA SANZIONATORIA

1. I poteri sanzionatori di Anac. Le diverse fattispecie sottoposte a sanzione

Ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 24/2023, ANAC applica al responsabile, sia nel settore pubblico che nel settore privato, le seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:
a) da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che la persona fisica individuata come responsabile abbia commesso ritorsioni;
b) da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che la persona fisica individuata come responsabile abbia ostacolato la segnalazione o abbia tentato di ostacolarla;
c) da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che la persona fisica individuata come responsabile abbia violato l’obbligo di riservatezza di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 24/2023. Restano salve le sanzioni applicabili dal Garante per la protezione dei dati personali per i profili di competenza in base alla disciplina in materia di dati personali;
d) da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che non sono stati istituiti canali di segnalazione; in tal caso responsabile è considerato l’organo di indirizzo sia negli enti del settore pubblico che in quello privato;
e) da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che non sono state adottate procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni ovvero che l’adozione di tali procedure non è conforme a quanto previsto dal decreto; in tal caso responsabile è considerato l’organo di indirizzo sia negli enti del settore pubblico che in quello privato;
f) da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che non è stata svolta l’attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute; in tal caso responsabile è considerato il gestore delle segnalazioni;
g) da 500 a 2.500 euro, quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità civile della persona segnalante per diffamazione o calunnia nei casi di dolo o colpa grave, salvo che la medesima sia stata già condannata, anche in primo grado, per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria.
Compatibilmente con le disposizioni previste dal d.lgs. n. 24/2023, trova applicazione la L. n. 689/1981.
Per maggiori dettagli sull’iter dei singoli procedimenti sanzionatori, si rinvia all’apposito Regolamento sanzionatorio che ANAC sta predisponendo.

PARTE QUARTA – IL REGIME TRANSITORIO

1. Il regime transitorio